黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,扎實推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。2013年11月,黨的十八屆三中全會,習近平總書記首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重要命題。2019年1月頒行的《中國共產黨政法工作條例》再次確認新時代政法工作要達成四大任務,打造四大環境,提升人民群眾三感:即“維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業”;“安全的政治環境、穩定的社會環境、公正的法治環境、優質的服務環境”;“人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”

正是在這一時代背景下,中央政法委適時提出了“市域社會治理現代化”重要概念。這是政法機關主動積極回應社情民意,改革創新工作思路方法的積極舉措。它作為一個我國原創的新概念,市域是指城市行政管轄的全部地域,并特指設區的市。它的提出彌補了我國以往在國家治理能力現代化、推進全面依法治國中對市域層面的忽視。

一、市域社會治理法治化的必要性

中國特色社會主義進入了新時代,社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著城鎮化進程的推進和農業人口的轉移,城市,特別是市域(設區的市)成為各類社會矛盾的集聚區,也成為國家治理的重心和難點。作為社會矛盾的聚合點和社會發展的晴雨表,在推進市域社會治理現代化的進程中,法治工作扮演著重要角色,發揮著關鍵作用,有必要開展有針對性的具體研究。

市域社會治理法治化旨在立足國情,提出一套具有實踐指導價值的市域社會治理的法治保障機制。例如實現司法與黨委、立法機關、行政機關、民眾之間的良性互動。這將為我國市域社會治理的法治環境建設、法治政府建設、公正高效權威司法提供一套切實可行的實踐性操作方案。

市域社會治理法治化旨在探討在我國市域范圍內如何將社會治理的各項事務納入法治軌道。通過科學完備的立法,公正權威的法律實施,普遍自愿的守法,務實有效的法律監督,實現市域社會治理的法治化。

二、市域社會治理法治化的基礎條件

(1)市域層面具有較為完備的社會治理體系,具有解決社會治理重大矛盾問題的資源能力,這構成了市域治理的必要前提。市域治理有別于國家層面宏觀的頂層治理與基層社會的微觀治理,但是同時又是連接國家治理與基層治理的重要樞紐,因此市域治理在社會治理中具有獨特地位。市域治理處于基層治理與國家治理的中間位置,這決定了它不同于國家治理與基層治理的特質。這些特質將對市域社會治理的立法、執法、司法均產生深刻影響。對這些特性的研究,可豐富我國法治理論。

(2)市域治理擁有較為完整地進行法律治理的基礎條件。2015年修訂的《立法法》及2018年憲法修正案,已經賦予設區的市人大和政府在社會各個領域的地方立法權,這使得市域擁有從立法、執法、司法、到法律監督比較完整的法治體系,這些構成了市域實現法律治理的制度基礎。

(3)依法行政嚴格遵守上位法律與尊重社會自治相結合構成市域治理法治化的重要特質。在我國黨和政府是推動市域社會治理與法治建設的關鍵力量。深入推進依法行政、加快建設法治政府,是市域社會治理的關鍵。同時,不可忽視人民群眾的社會自治的作用。在執行國家法律、省級地方法規的前提下,要關注基層社會的利益與要求,尊重社會自治的力量,這種雙重責任構成了市域社會治理法治化的重要特質。

三、市域社會治理法治化的五大體系

加快構建系統完備、科學規范、集約高效的市域社會治理法治體系,實現社會治理制度化、規范化、程序化應當是市域社會治理法治化構建的基本目標。

(1)建設科學完備的市域法律規范體系。設區的市要善于運用地方立法權,制定權責明晰,便于操作的地方性法規規章。在與上位法不抵觸、不沖突的前提下,確立地方立法的合理范圍,積極發揮市級地方自主性,體現立法的地方特色,這是市級立法權的重要任務。充分利用市級立法資源,構建起以滿足人民美好生活需要為目標導向的法治秩序,關注生態環境保護、城市建設管理、文化保護等民生法律制度的創制,用立法引領與推動地方社會發展,為化解社會矛盾提供法律依據,為市域發展創造良好的法治環境。

(2)建設公正權威的市域法律實施體系。實施體系是推進市域社會治理法治法的基礎要素,主要由依法決策、嚴格執法、公正司法等制度機制構成。針對關系民生利益的重大項目,要健全落實依法決策機制,做好公眾參與、風險評估、合法性審查等工作,防止因決策不當引發社會矛盾。要深入推進市域執法司法規范化,推動程序公開化、裁量標準化、行為規范化,讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

(3)建設嚴密的市域法律監督體系。法治監督體系是約束政府權力和保障人民權利的重要制度設計。要結合互聯網與現代信息技術,構建一體化的市域服務管理大數據平臺,提高法治監督的科學化、智能化、精準化水平。要打破市縣鄉村的層級界限,構建上下貫通的法治監督體系。對群眾最痛恨的濫用職權、徇私舞弊、貪贓枉法等問題加強監督,建立健全立體化、全天候的市域法治監督網絡。以保障法律的正確實施,立法目的的有效實現。

(4)建立市域社會治理法治化的保障體系。法治保障體系是推進市域社會治理法治化的支持系統,主要包括公共法律服務體系、法治人才培養體系、法治宣傳教育體系。要運用大數據技術整合訴訟服務中心、檢察服務大廳、法律援助中心、律師事務所、公證處、司法所、人民調解委員會等法律服務資源;健全完善法治人才的招錄機制,加強地方法治部門和法學院校人員雙向交流,創新職業培訓,著力打造高素質的市域法治工作隊伍。要落實誰執法誰普法的普法責任制,同時深化全民普法教育,推進法治文化建設,不斷提高民眾法治意識,讓遇事找法,辦事循法,解決問題靠法成為城鄉民眾的習慣。

(5)建立市域社會治理法治化的評價體系。為了監控市域社會治理法治化發展狀況,應該設置合理的市域社會治理法治化的指標評價體系,并定期運用該體系對市域法治的運行狀況進行考評。這個體系包括,立法評價指標體系、執法效率與公平評價指標體系、司法公正評價指標體系、民眾法治觀念評價指標體系、社會滿意度調查評價體系等方面。通過這些評價體系,可對市域社會治理法治化的狀況進行動態觀察,為發現問題,持續改進提供有用的基礎信息。

四、開展市域社會治理法治化的地方探索

西方發達國家的城市政府均擁有比較獨立的立法、執法、司法權,這源自中世紀歐洲的城市自治傳統,有著悠久的實踐經驗與豐富的理論成果。我國自建國以來,市域社會治理的權力及其法律規則有著較復雜的變遷過程。自改革開放以來,市級政府的自主性日益得到加強,法治也愈來愈成為市級政府實現社會治理目標的重要手段。

目前我國各地,市域社會治理法治化的普遍做法包括:緊抓市域社會治理的主要矛盾推進市域的法治建設;倡導法治與其他社會治理資源相互配合,多措并舉,法治、德治、自治相結合;充分利用黨委政府、社會與市場等多元力量相互配合、相互協調;充分利用現代科技手段,大數據背景市域法治的科學化與智能化建設等。

應當注意,市域社會治理絕沒有某一固定模式存在。我們應該在適用普遍經驗的基礎上,探尋本地特色。通過市域社會治理法治化的地方探索,總結出一套適合地方特點的實踐經驗,在一定程度、一定范圍內復制推廣市域社會治理法治化的經驗,為完成新時代政法工作四大任務,打造四大環境,切實提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感而提供堅實有力法治保障。